Die EU-Verpackungsverordnung (EU) 2025/40 und naBe

Die neue EU-Verpackungsverordnung gilt ab 2026 unmittelbar, viele Anforderungen werden jedoch erst stufenweise bis 2030 konkretisiert. Damit gewinnt sie auch für naBe-Kriterien und die öffentliche Beschaffung an Bedeutung.

Die Packaging-and-Packaging-Waste Regulation (PPWR) ist bereits seit 11.02.2025 in Kraft und nach einer Übergangszeit von 18 Monaten ab 12. August 2026 in Teilbereichen anzuwenden. Die PPWR regelt abfallwirtschaftliche Rahmenbedingungen nicht abschließend und fordert vielfach den nationalen Gesetzgeber auf bzw. ermächtigt ihn dazu, Regelungen zu treffen. Daher sind bestehende nationale Regelungen im AWG 2002 bzw. der Verpackungsverordnung insoweit weiterhin anwendbar, als sie mit der EU-Verpackungsverordnung in Einklang stehen. Zur Präzisierung zahlreicher Verpflichtungen der EU-Verpackungsverordnung ist eine hohe Anzahl an Rechtsakten – insgesamt 18 Durchführungsrechtsakte und 17 delegierte Rechtsakte – ausständig.
Sobald die angesprochenen Präzisierungen vorliegen, werden die nationalen Rechtsakte angepasst.

Es gibt also bestimmte Pflichten, die bereits ab August 2026 unmittelbar gelten, sowie weitere Pflichten, die vonseiten der EU noch zu konkretisieren sind. Die PPWR entfaltet ihre vollständige materielle Wirkung ab 2030.

Die EU-Verpackungsverordnung formuliert wesentliche Vorgaben, die teilweise schon ab August 2026 zu beachten sind. Dies betrifft das Verbot des Inverkehrbringens von mit PFAS beschichteten Lebensmittelkontaktmaterialien, wobei noch keine harmonisierte Methodik für PFAS-Tests vorliegt. Verpflichtungen der bisherigen Verpackungsrichtlinie, insbesondere in Bezug auf Nachhaltigkeitsanforderungen („Anforderungen an Verpackungen“), Kennzeichnung, Zielvorgaben und Berichtspflichten, gelten weiterhin fort, bis die entsprechenden neuen Vorgaben in Form von Durchführungsrechtakten, delegierten Rechtsakten sowie technischer Standardisierung erlassen werden (vgl. Art. 70).

Weiters werden Anforderungen an Mehrweg-Systeme sowie Pflichten für Wirtschaftsakteure, die Wiederbefüllungsstationen betreiben, festgelegt. Zum Nachweis der Einhaltung der Anforderungen sind u.a. die Bereitstellung entsprechender Konformitätsbewertungen sowie technischer Dokumentationen und Erklärungen auf Verpackungen maßgeblich. Dabei obliegt jedem Akteur bzw. jeder Akteurin in der Lieferkette die Pflicht, sicherzustellen, dass die jeweils vorgelagerte Stufe (z.B. Erzeuger oder Importeur) ihren Pflichten nachgekommen ist. Es soll somit ein geschlossener Kreislauf der Konformität entstehen (vgl. Art 15-19).

Delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte der EU konkretisieren in den kommenden Jahren zentrale technische Anforderungen sukzessive.

Beispiele hierfür sind die Anzahl der Zyklen bei Wiederverwendbarkeit von Mehrwegverpackungen (Artikel 11) bis 2027 sowie Leerraumvorgaben zur Verpackungsminimierung (Artikel 10 und 24) bis 2028. Hinsichtlich der Recyclingfähigkeit sind Design-Vorgaben zur Recyclingfähigkeit bis Anfang 2028 zu erlassen, Vorgaben zur Recyclingfähigkeit im großen Maßstab (Artikel 6) bis 2030. Weiters sind Berechnungsmethoden für Rezyklat-Anteile (Artikel 7) bis Ende 2026 festzulegen. Schließlich liefert der Artikel 12 die Vorgaben für EU-weit harmonisierte Kennzeichnungen für die Materialzusammensetzung von Verpackungen, die ab 12.08.2028 bzw. 18 Monate nach Inkrafttreten des delegierten Rechtsaktes anzuwenden sind, wenn zu diesem Zeitpunkt die erforderlichen Durchführungsrechtsakte vorliegen.

Die von der PPWR verpflichteten Akteurinnen und Akteure sehen sich mit einer gewissen Planungsunsicherheit konfrontiert bis alle Rechtsakte vorliegen. Hingegen ist die Planung von Investitionen zwecks Anpassung von Design und Lieferketten an die neuen Kriterien rechtzeitig notwendig, um Konformität mit dem unmittelbar geltenden EU-Recht fortan zu gewährleisten. Zudem verlangt die PPWR indirekt den Aufbau von Rezyklat-Strömen und Mehrwegsystemen bzw. der dafür nötigen komplementären Infrastrukturen in allen EU-Mitgliedstaaten.

Die EU-Verpackungsverordnung entfaltet grundsätzlich ihre volle Wirkung ab 2030. Die Jahre 2026-2028 sind entscheidend für die Konkretisierung durch Rechtsakte der EU-Kommission, 2028-2030 für Umsetzung und Investitionen. Ab 2030 müssen grundsätzlich alle Verpackungen im Sinne der PPWR recyclingfähig sein, sowie verbindliche Mindestanteile an Sekundärrohstoffen (insb. Kunststoff-Rezyklate) enthalten. Außerdem sind nationale Wiederverwendungsziele und Reduktionsvorgaben zu beachten. Ferner gibt es einzelne Verbote bestimmter Einwegformate, nicht jedoch von Materialien oder Stoffen. Ein weiteres Thema ist die Wirkung der PPWR mit Blick auf ökomodulierte EPR-Gebühren. Mit Konkretisierung dieses neuen Mindeststandards sind – wie im Falle der Ökodesign-Verordnung (EU) 2024/1781 – weiterführende Überlegungen zur PPWR im öffentlichen Beschaffungswesen zielführend.

Der naBe-Aktionsplan formuliert bereits diverse Vorgaben zu Verpackungen in vielen Produktgruppen. Dazu gehören Mindest-Rezyklatanteile (Papier), Materialgebote (Hygiene) und -verbote (Elektro, Miettextilien) sowie Mehrweganforderungen (Veranstaltungen, Lebensmittel, Möbel) und allgemeine Designvorgaben (Büro). Die PPWR per se sieht keine expliziten Materialgebote vor und wird Designanforderungen erst konkretisieren. Doch sind ihre Stoffbeschränkungen bereits jetzt unmittelbar zu beachten. Sonstige Auswirkungen der PPWR auf die bestehenden Kriterien zur Wiederverwendbarkeit sowie zu Mindestanteilen an Sekundärrohstoffen sind insbesondere mit der Veröffentlichung der weiteren Rechtsakte zu prüfen. Abfallwirtschaftliche Vorgaben leiten sich aus anderen EU-Rechtsakten wie der Abfallrahmenrichtlinie (2008/98/EG) sowie der nationalen Umsetzung im AWG 2002 ab.

Für öffentliche Auftraggeber ist die PPWR kein eigenständiges Vergaberegime, wohl aber ein unionsrechtlicher Rahmen, der Verpackungsanforderungen schrittweise vereinheitlicht und damit mittelbar auf Beschaffungsentscheidungen wirkt. Stoffbeschränkungen, Konformitätsnachweise und technische Dokumentationen gewinnen an Bedeutung. Verpackungen sind daher in Ausschreibungen stärker als Teil des Beschaffungsgegenstands und der Leistungsbeschreibung mitzudenken.
Vergabepolitisch ist die PPWR auch deshalb bemerkenswert, weil sie die öffentliche Beschaffung ausdrücklich als Instrument der Umwelt- und Kreislaufwirtschaftspolitik anspricht. Öffentliche Auftraggeber wenden die neuen Vorgaben daher nicht nur an, sondern können über ihre Nachfrage nach recyclingfähigen, ressourcenschonenden und wiederverwendbaren Verpackungslösungen auch die Marktentwicklung mitprägen. Mit der weiteren Konkretisierung der Vorgaben werden bestehende Kriterien und Standardausschreibungen zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen sein.