Die EU-Verpackungsverordnung (EU) 2025/40 und naBe

Die Packaging-and-Packaging-Waste Regulation (PPWR) ist bereits seit 11.02.2025 in Kraft und nach einer Übergangszeit von 18 Monaten ab 12. August 2026 in Teilbereichen anzuwenden. Da die PPWR abfallwirtschaftliche Rahmenbedingungen nicht abschließend regelt und vielfach den nationalen Gesetzgeber auffordert bzw. ermächtigt, Regelungen zu treffen, sind bestehende nationale Regelungen im AWG 2002 bzw. der Verpackungsverordnung insoweit weiterhin anwendbar, als sie mit der EU-Verpackungsverordnung in Einklang stehen. Zur Präzisierung zahlreicher Verpflichtungen der EU-Verpackungsverordnung ist eine hohe Anzahl an Rechtsakten – insgesamt 18 Durchführungsrechtsakte und 17 delegierte Rechtsakte – ausständig. Sobald die angesprochenen Präzisierungen vorliegen, werden die nationalen Rechtsakte angepasst.

Es gibt also Grundpflichten, die bereits 2026 unmittelbar gelten, sowie weiterführende Obliegenheiten infolge von Konkretisierungen. Die PPWR entfaltet ihre vollständige materielle Wirkung ab 2030.

Die EU-Verpackungsverordnung formuliert ihre wesentlichen Vorgaben in den Artikeln 5 bis 12: Dies betrifft das Verbot des Inverkehrbringens von mit PFAS beschichteten Lebensmittelkontaktmaterialien, wobei noch keine harmonisierte Methodik für PFAS-Tests vorliegt. Verpflichtungen der bisherigen Verpackungsrichtlinie, insbesondere in Bezug auf Nachhaltigkeitsanforderungen („Anforderungen an Verpackungen“), Kennzeichnung, Anforderungen an Verpackungen, Zielvorgaben und Berichtspflichten, gelten weiterhin fort, bis die entsprechenden neuen Vorgaben in Form von Durchführungsrechtakten, delegierten Rechtsakten sowie technischer Standardisierung erlassen werden (vgl. Art. 70).

Delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte der EU konkretisieren in den kommenden Jahren zentrale technische Anforderungen. Beispielsweise die Anzahl der Zyklen bei Wiederverwendbarkeit gemäß Artikel 11 bis 2027, Leerraumvorgaben zur Verpackungsminimierung nach Artikel 10 bis 2027/28, Design-Vorgaben zur Recyclingfähigkeit gemäß Artikel 6 bis Anfang 2028 sowie Berechnungsmethoden für Rezyklat-Anteile nach Artikel 7 bis 2028. Ferner liefert der Artikel 12 die Vorgaben für EU-weit harmonisierte Kennzeichnungen, die ab 12.08.2028 bzw. 18 Monate nach Inkrafttreten des delegierten Rechtsaktes anzuwenden sind.

Die von der PPWR verpflichteten Akteurinnen und Akteure sehen sich mit einer gewissen Planungsunsicherheit konfrontiert bis alle Rechtsakte vorliegen. Hingegen ist die Planung von Investitionen zwecks Anpassung von Design und Lieferketten an die neuen Kriterien rechtzeitig notwendig, um Konformität mit dem unmittelbar geltenden EU-Recht fortan zu gewährleisten. Zudem verlangt die PPWR indirekt den Aufbau von Rezyklat-Strömen und Mehrwegsystemen bzw. der dafür nötigen komplementären Infrastrukturen in allen EU-Mitgliedstaaten.

Die EU-Verpackungsverordnung entfaltet ihre volle materielle Wirkung ab 2030. Die Jahre 2026-2028 sind entscheidend für die Konkretisierung durch delegierte Rechtsakte, 2028-2030 für Umsetzung und Investitionen. Ab 2030 müssen alle Verpackungen im Sinne der PPWR recyclingfähig sein, verbindliche Mindestanteile an Sekundärrohstoffen (insb. Kunststoff-Rezyklate) enthalten. Außerdem sind Wiederverwendungsziele und Reduktionsvorgaben zu beachten. Ferner gibt es einzelne Verbote bestimmter Einwegformate, nicht jedoch von Materialien oder Stoffen. So ist beispielsweise das laut naBe-Aktionsplan verbotene PVC nicht explizit vom Markt ausgeschlossen, seine Verwendung wird jedoch technisch und wirtschaftlich unattraktiv. Ein weiteres Thema ist die Wirkung der PPWR mit Blick auf ökomodulierte EPR-Gebühren. Mit Konkretisierung dieses neuen Mindeststandards sind – wie im Falle der Ökodesign-Verordnung (EU) 2024/1781 – weiterführende Überlegungen zur PPWR im öffentlichen Beschaffungswesen zielführend.

Der naBe-Aktionsplan formuliert bereits diverse Vorgaben zu Verpackungen in vielen Produktgruppen. Dazu gehören Mindest-Rezyklatanteile (Papier), Materialgebote (Hygiene) und -verbote (Elektro, Miettextilien) sowie Mehrweganforderungen (Veranstaltungen, Lebensmittel, Möbel) und allgemeine Designvorgaben (Büro). Die PPWR per se sieht keine expliziten Materialvorgaben vor und wird Designanforderungen erst konkretisieren. Doch sind ihre Stoffbeschränkungen unmittelbar zu beachten. Sonstige Auswirkungen der PPWR auf die bestehenden Kriterien zur Wiederverwendbarkeit sowie zu Mindestanteilen an Sekundärrohstoffen sind insbesondere mit der Veröffentlichung der weiteren Rechtsakte zu prüfen. Abfallwirtschaftliche Vorgaben leiten sich aus anderen EU-Rechtsakten wie der Abfallrahmenrichtlinie (2008/98/EG) ab.

Für öffentliche Auftraggeber ist die PPWR kein eigenständiges Vergaberegime, wohl aber ein unionsrechtlicher Rahmen, der Verpackungsanforderungen schrittweise vereinheitlicht und damit mittelbar auf Beschaffungsentscheidungen wirkt. Stoffbeschränkungen, Konformitätsnachweise und technische Dokumentationen gewinnen an Bedeutung. Verpackungen sind daher in Ausschreibungen stärker als Teil des Beschaffungsgegenstands und der Leistungsbeschreibung mitzudenken.
Vergabepolitisch ist die PPWR auch deshalb bemerkenswert, weil sie die öffentliche Beschaffung ausdrücklich als Instrument der Umwelt- und Kreislaufwirtschaftspolitik anspricht. Öffentliche Auftraggeber wenden die neuen Vorgaben daher nicht nur an, sondern können über ihre Nachfrage nach recyclingfähigen, ressourcenschonenden und wiederverwendbaren Verpackungslösungen auch die Marktentwicklung mitprägen. Mit der weiteren Konkretisierung der Vorgaben werden bestehende Kriterien und Standardausschreibungen zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen sein.